Chavez v. Social Security Administration

IN THE UNITED STATES DISTRICT COURT    FOR THE DISTRICT OF NEW MEXICO    ABEL M. C.,    Plaintiff,    v.                Civ. No. 25‐752 GBW    FRANK BISIGNANO,   Commissioner of the Social  Security Administration,    Defendant.      ORDER DENYING REMAND      This matter comes before the Court on Plaintiff’s Memorandum Pursuant to  Supplemental Rule 6 For Social Security Actions Under 42 U.S.C. § 405(g) (“the Motion  to Remand”).  Doc. 15.  Plaintiff asks the Court to vacate and remand the Social Security  Agency (“SSA”) decision to deny Plaintiff Supplemental Security Income (“SSI”).  Id.   For the reasons explained below, the Court DENIES Plaintiff’s motion and AFFIRMS  the judgment of the SSA.  I. PROCEDURAL HISTORY  Plaintiff filed an initial application for SSI on April 14, 2021, alleging disability  beginning October 19, 2020.  Administrative Record (“AR”) at 86.  Plaintiff’s application  was denied on initial review on November 4, 2022, and again on reconsideration on  September 25, 2023.  AR at 124‐27, 135‐37.  On August 20, 2024, a hearing was held by  an Administrative Law Judge (“ALJ”).  AR at 63-84.  The ALJ issued an unfavorable  decision on October 15, 2024.  AR at 41.  The Appeals Council denied review on June 25,  2025, making the ALJ’s decision the final decision of the Commissioner.  AR at 1.  On  August 7, 2025, Plaintiff filed suit in this Court.  Doc. 1. II. STANDARD OF REVIEW  Pursuant to 42 U.S.C. § 405(g), a court may review a final decision of the  Commissioner only to determine whether it (1) is supported by “substantial evidence”  and (2) comports with the proper legal standards.  Casias v. Sec’y of Health & Hum. Servs.,  933 F.2d 799, 800‐01 (10th Cir. 1991).  “In reviewing the ALJ’s decision, [the Court]  neither reweigh[s] the evidence nor substitute[s] [its] judgment for that of the agency.”   Bowman v. Astrue, 511 F.3d 1270, 1272 (10th Cir. 2008) (internal quotation marks  omitted).    “Substantial evidence is more than a mere scintilla.  It means such relevant  evidence as a reasonable mind might accept as adequate to support a conclusion.”   Casias, 933 F.3d at 800 (internal quotation marks omitted).  “The record must  demonstrate that the ALJ considered all of the evidence, but an ALJ is not required to  discuss every piece of evidence.”  Clifton v. Chater, 79 F.3d 1007, 1009‐10 (10th Cir. 1996).   “[I]n addition to discussing the evidence supporting his decision, the ALJ also must  discuss the uncontroverted evidence he chooses not to rely upon, as well as  significantly probative evidence he rejects.”  Id. at 1010.  “The possibility of drawing  two inconsistent conclusions from the evidence does not prevent [the] findings from  being supported by substantial evidence.”  Lax v. Astrue, 489 F.3d 1080, 1084 (10th Cir.  2007).  III. ALJ EVALUATION  A. Legal Standard  For purposes of Supplemental Security Income, an individual is disabled when  he or she is unable “to engage in any substantial gainful activity by reason of any  medically determinable physical or mental impairment which can be expected to result  in death or which has lasted or can be expected to last for a continuous period of not  less than twelve months.”  42 U.S.C. § 1382c(a)(3)(A).  To determine whether a person  satisfies these criteria, the SSA has developed a five‐step test.  See 20 C.F.R. § 416.920.  If  the Commissioner finds an individual disabled at any step, the next step is not taken.   Id. § 416.920(a)(4).    At the first four steps of the analysis, the claimant has the burden to show: (1) he  is not engaged in “substantial gainful activity”; (2) he has a “severe medically  determinable . . . impairment . . . or a combination of impairments” that has lasted or is  expected to last for at least one year; and that either (3) his impairments meet or equal  one of the “Listings” of presumptively disabling impairments; or (4) he is unable to  perform his “past relevant work.”  Id. § 416.920(a)(4)(i–iv); Grogan v. Barnhart, 399 F.3d  1257, 1261 (10th Cir. 2005).   Step four of this analysis consists of three phases.  Winfrey v. Chater, 92 F.3d 1017,  1023 (10th Cir. 1996).  First, the ALJ determines the claimant’s residual functional  capacity (“RFC”) in light of “all of the relevant medical and other evidence.”  20 C.F.R.   § 416.920(e).  A claimant’s RFC is “the most [he or she] can still do despite [physical and  mental] limitations.”  Id. § 416.945.  Second, the ALJ determines the physical and mental  demands of the claimant’s past work.  “To make the necessary findings, the ALJ must  obtain adequate ‘factual information about those work demands which have a bearing  on the medically established limitations.’”  Winfrey, 92 F.3d at 1024 (quoting Social  Security Ruling (SSR) 82‐62, 1982 WL 31386, at *3 (Jan. 1, 1982)).  Third, the ALJ  determines whether, in light of the RFC, the claimant is capable of meeting those  demands.  Id. at 1023, 1025.  If the ALJ concludes that the claimant cannot engage in past relevant work, he or  she proceeds to step five of the evaluation process.  At step five, the burden of proof  shifts to the Commissioner to show that the claimant is able to perform other work in  the national economy, considering the claimant’s RFC, age, education, and work  experience.  Grogan, 399 F.3d at 1261.  B. The ALJ’s Decision  On October 15, 2024, the ALJ issued a decision denying Plaintiff’s application for  SSI benefits.  See AR at 26‐41.  In denying Plaintiff’s application, the ALJ applied the  five‐step sequential analysis.  At step one, the ALJ found that Plaintiff had not engaged  in substantial gainful activity since April 14, 2021, the application date. AR at 28.   At step two, the ALJ found Plaintiff had the following severe impairments:  obesity, a mental impairment variously assessed as generalized anxiety disorder, panic  disorder with agoraphobia, major depressive disorder, and attention deficit  hyperactivity disorder (ADHD).  AR at 28.  The ALJ found that Plaintiff’s hypertension  and hypokalemia were not severe.  AR at 29.  She further determined that Plaintiff’s  lower back pain, knee pain, and fibromyalgia were not medically determinable  impairments.  AR at 29.  At step three, the ALJ found that Plaintiff’s impairments—both individually and  in combination—did not meet or equal the severity of an impairment in the Listings.   AR at 30‐32.  She determined that Plaintiff had moderate limitations in understanding,  remembering, or applying information; interacting with others; concentrating,  persisting, or maintaining pace; and adapting or managing oneself.  AR at 30‐31.   However, the ALJ determined that these limitations did not satisfy the Paragraph B  criteria for a finding of disability under Listings 12.00, nor did they satisfy the  Paragraph C criteria because “the evidence did not sufficiently show the claimant had a  minimal capacity to adapt to changes in his environment or demands not already a part  of his daily life.”  AR at 31.   At step four, the ALJ found Plaintiff had the RFC  to perform medium work as defined in 20 CFR 416.967(c) except the  claimant can occasionally climb ladders, ropes, scaffolds, ramps, and  stairs.  The Claimant can frequently kneel, crouch, crawl, stoop, and  balance, as defined by the Selected Characteristics of Occupations (SCO).  The  claimant can understand, remember, and maintain attention and  concentration to carry out simple instructions in two‐hour increments  with normal breaks in the workday.  The claimant can have no interaction  with the general public, occasional interaction with coworkers with no  teamwork related tasks, and occasional interaction with supervisors.  The  claimant can use judgment to make simple work‐related decisions.  Lastly,  the claimant can deal with occasional changes in a routine work setting.     AR at 32.  In making this finding, she concluded that Plaintiff’s medically determinable  impairments could reasonably be expected to cause his alleged symptoms.  AR at 33.   However, Plaintiff’s statements about the intensity, persistence, and limiting effects of  his symptoms were not entirely consistent with the medical evidence and other  evidence in the record.  AR at 33; see also AR at 35 (“[T]he claimant’s statements about  the intensity, persistence, and limiting effects of his symptoms appeared inconsistent  because the claimant’s mental and physical impairments appeared stable.”).  She found  the medical opinions of Dr. Manhal Wieland, Dr. Mark A. Werner, Dr. K. P. Morris, and  FNP Susan Giron persuasive.  AR at 37‐38.  She considered the opinions of Dr. Helene  Malabed and Dr. Em Ward unpersuasive due to their lack of support in the medical  records and their inconsistencies with the opinion of FNP Susan Giron.  AR at 38.   Finally, the ALJ considered statements by LMHC Shannon Delarosbil, LMSW Jessica  Benavidez, and Plaintiff’s mother, Maria Smith, however she did not find them  persuasive because they either did not constitute medical opinions or constituted  statements on issues reserved to the Commissioner.  AR at 38‐39.    At step five, the ALJ considered Plaintiff’s age, education, lack of work  experience, and RFC and determined that he could perform jobs that exist in significant  numbers in the national economy.  AR at 39‐41.  Specifically, the ALJ found that  Plaintiff could perform the requirements of three representative occupations: (1)  laundry aide (DOT 323.687‐010), (2) transportation cleaner (DOT 919.687‐014), and (3)  hand packer (DOT 920.587‐018).  AR at 40.  Accordingly, the ALJ concluded that  Plaintiff was not disabled from April 14, 2021, through the date of the decision.  AR at  41.  IV. PARTIES’ POSITIONS  Plaintiff asserts that the ALJ erred by failing to account for Plaintiff’s need for an  emotional support animal (“ESA”).  Doc. 15.  Specifically, Plaintiff alleges that the ALJ’s  decision was not supported by substantial evidence because where an ESA is shown to  be medically necessary, an ALJ should address it when calculating the RFC.  Id. at 9.  Defendant responds that the ALJ’s decision should be affirmed, because (1) there  is no provision of the Social Security Act, agency regulations, or Tenth Circuit case law  that requires an ALJ to address a purported need for an ESA in assessing workplace  functioning and (2) Plaintiff did not establish that an ESA was medically necessary.   Doc. 24.    V. ANALYSIS  A. The ALJ Was Not Required to Evaluate Plaintiff’s Alleged Need for an ESA  When Formulating the RFC      Plaintiff cites no controlling law, and indeed the Court can find none, that  expressly requires an ALJ to discuss a claimant’s alleged need for an ESA in the RFC  assessment.  See doc. 15.  Instead, he cites case law mainly from outside the Tenth Circuit  to support the assertion that an ALJ must discuss a claimant’s need for an ESA when  there is evidence that the ESA is “medically necessary.”  Id. at 9, 12; see also W.D. v.  Dudek, 2025 WL 947533, at *6 (D. Colo. Mar. 28, 2025) (collecting cases).1  In doing so,  Plaintiff likens an ESA to an “assistive device” such as a cane or a walker.  Doc. 15 at 9;  1 The Court notes that in W.D. v. Dudek, the parties agreed that an ESA being “medically  necessary” was the proper standard for requiring discussion.  2025 WL 947533, at *6 n.9 (D. Colo. Mar. 28,  2025).  That is not the case here.  See doc. 24 at 4.  Further, the Court in W.D. noted that several other  courts had entertained the notion that an ESA could be considered an accommodation, and the ALJ  would therefore not be permitted to consider it when constructing an RFC.  2025 WL 947533, at *6 n.8; see  also SSR 11‐2p, 2011 WL 4055665, at *9 (“When we determine whether a person can do other work that  exists in significant numbers in the national economy, we do not consider whether he or she could do so  with accommodations, even if an employer would be required to provide reasonable accommodations  under the [ADA].”).  doc. 25 at 2.      In her decision, the ALJ stated that she would “not make findings about a  person’s need for a service animal2 in the workplace, which is an issue governed by the  Americans with Disability [sic] Act (ADA) and addressed by the person and employer  on a case‐by‐case basis in the employment setting.”  AR at 36.  Plaintiff attacks this  argument by saying that “[u]nder SSR 96‐9P, like a cane or walker…[an] ALJ must  consider the evidence establishing the medical necessity for an ESA.”  Doc. 25 at 2.      There seems to be uncertainty amongst the courts regarding whether to use the  “medical necessity” standard when evaluating a service animal or ESA, or to consider it  an “accommodation.”  See, e.g., Shue v. O’Malley, 2024 WL 2827936, at *3 (4th Cir. June 4,  2024) (“We note that the medical necessity test, as adopted by the district court below,  appears to be in tension with the requirement that the RFC be ‘based on all the relevant  medical and other evidence found in the record’…Nonetheless, we need not resolve  whether the medical necessity test, is in fact, the appropriate test.”) (citation omitted)  (emphasis in original).  If an ESA or service animal were considered an  2 The ALJ seems to have used the terms “emotional support animal” and “service animal”  interchangeably.  See AR at 36, 82‐83.  Many of the cases cited by Plaintiff to support his arguments  regarding the inclusion of his ESA in his RFC refer to “service animal[s].”  See doc. 15 at 12. The Court  notes, however, that Department of Justice (“DOJ”) definitions explicitly differentiate between work  performed by a service animal and work performed by an emotional support animal.  See 28 C.F.R. §  36.104 (stating that a “service animal” is “any dog that is individually trained to do work or perform tasks  for the benefit of an individual with a disability, including a physical, sensory, psychiatric, intellectual, or  other mental disability,” while “the provision of emotional support, well‐being, comfort, or  companionship does not constitute work or tasks”) (emphasis added).    “accommodation,” then the Commissioner would not be permitted to consider them  when calculating a claimant’s RFC.  SSR 00‐1c, 2000 WL 38896, at *5 (“[W]hen the SSA  determines whether an individual is disabled…it does not take the possibility of  ‘reasonable accommodation’ into account[.]”); SSR 11‐2p, 2011 WL 4055665, at *9  (“When we determine whether a person can do other work that exists in significant  numbers in the national economy, we do not consider whether he or she could do so  with accommodations[.]”).  The Court here is more persuaded by the argument that an  ESA should be considered an accommodation rather than an “assistive device,” but that  issue need not be resolved today.   1. The ALJ Properly Evaluated Plaintiff’s RFC Without the ESA  Even if the Court agreed that the “medically necessary” standard should be  applied to Plaintiff’s ESA, a remand is not warranted because the ALJ assessed  Plaintiff’s RFC based on evidence of Plaintiff’s maximum capacity without the aid of his  ESA.  See AR at 36 (“[T]he residual functional capacity assessment finding is an  assessment of the claimant’s ability to perform work‐related activities without the  animal present.”).  As previously noted, a claimant’s RFC is “what an individual can  still do despite his or her functional limitations and restrictions caused by his or her  medically determinable physical or mental impairments.”  SSR 96‐9p, 1996 WL 374185,  at *1.  An RFC “does not represent the least an individual can do despite his or her  limitations or restrictions, but the most.”  SSR 96‐8p, 1996 WL 374184, at *2 (emphasis in  original); see also 20 C.F.R. § 416.945(a)(1).   The ALJ considered Plaintiff’s use of his ESA and calculated the most that  Plaintiff could do without the presence of his dog.  See AR at 36 (“I considered the  claimant’s allegations concerning the need for a support animal[.]”).  The ALJ then  included significant social limitations to address his mental limitations.  See AR at 32  (“The claimant can have no interaction with the general public, occasional interaction  with coworkers with no teamwork related tasks, and occasional interaction with  supervisors.”).  Because the RFC was calculated without the benefit of an ESA, having  the dog at a job would logically bring Plaintiff’s actual capacity above his RFC and  make it easier for him to work because the ESA would support his emotional/mental  health and “enhance his day‐to‐day functionality.”  AR at 687.    To be sure, the presence of the ESA may make it harder for Plaintiff to be hired  for a particular job.  Indeed, as noted by the Vocational Expert, requiring the presence of  his ESA would likely “preclude competitive employment.” See AR at 82.  However,  employability is not a physical or mental limitation considered when constructing an  RFC.  See AR at 82 (“[I]f the hypothetical individual would require the assistance of an  emotional support animal at work, how would that affect their employability?”).   Indeed, an individual is disabled only when he cannot engage in any “substantial  gainful work which exists in the national economy, regardless of whether such work exists in the immediate area in which he lives, or whether a specific job vacancy exists for him, or whether he would be hired if he applied for work.” 42 U.S.C. §§ 423(d)(2)(A), 1382c(a)(3)(B) (emphasis added); see also SSR 11-2p, 2011 WL 4055665, at *9. Accordingly, the Court finds that the ALJ properly considered the evidence in the record when crafting the RFC and that that the RFC reasonably accounts for Plaintiff's limitations. The ALJ appropriately followed all the required legal standards, and her findings are supported by substantial evidence. The judgment of the SSA should therefore be affirmed. VI. CONCLUSION For the foregoing reasons, the Court DENIES Plaintiff’s Motion to Remand (doc. 15) and AFFIRMS the Commissioner’s decision. IT 1S SO ORDERED. GRE B. WORMUTH CHIEF UNITED STATES MAGISTRATE JUDGE Presiding by Consent 12